מלחמת התקומה, סבבי הלחימה נגד איראן וההתנהלות של כל אויבינו בעזה, בלבנון ובאיראן, הבליטו שוב, וביתר שאת מבעבר, את פוטנציאל הנזק של הפגיעות הקינטיות ברציפות התפקוד הצבאי והמודיעיני (לא רק בצה"ל), ברציפות התפקוד של התשתיות הקריטיות ברמה הלאומית, ביכולת להמשיך בשגרת החיים, לעומת השימוש המושכל והמקסימליסטי שעושים אויבינו בתת-קרקע.
אויבינו הבינו הרבה לפנינו את היתרון הגדול שטמון בתת-קרקע והפכו אלמנט זה לחלק מרכזי באסטרטגיה שלהם ליצירת חסינות חלקית מחשיפה ומתקיפה, מה שהעניק להם סוג של רציפות תפקוד צבאי ולאומי בהגנה ובהתקפה. אומנם צה"ל וצבא ארצות הברית התגברו ברוב המקרים על מגבלת התת-קרקע, אבל רק אחרי השקעת מאמצים בלתי פרופורציונליים לגודל האיום, ובסוף התהליך האויב אכן נפגע קשות, אבל לא חוסל.
הדוקטרינה הצבאית שנבנתה בעיקר על יתרונות התת-קרקע פגעה פגיעה ממשית ביכולות האופרטיביות של מדינת ישראל. יכולות התת-קרקע של אויבינו (בדרום, בצפון ובמעגל השלישי) חייבו את ישראל לפתח יכולות מודיעיניות ומבצעיות ויכולות קינטיות מיוחדות ומורכבות כדי להתמודד עם האיום ולמנוע מהאויב המשך שימוש ביתרון שהעניק לו התת-קרקע. עדת נגל לתקציב הביטחון, שכתבתי עליה במאמרים קודמים, עסקה בנושא בהרחבה והמליצה שמדינת ישראל תחליט על כניסה לפרויקט לאומי של מענה בתת-קרקע, צורך חיוני לשימור רציפות התפקוד הביטחוני והאזרחי.
חברי ועדת נגל תמכו בהמלצות
אחת הסיבות שכתבתי על הנושא ביום השבעת הכנסת החדשה היא ששניים מחברי ועדת נגל, שתמכו מאוד בהמלצות אלו ואף היו אחראים אישית לחלק מניסוחן, נמצאים כרגע בצומתי קבלת ההחלטות. אל"ם (במיל') טליה לנקרי נבחרה לכנסת במקום גבוה מאוד ברשימת ישראל ביתנו, ותא"ל (במיל') מהרן פרוזנפר משמש ראש אגף התקציבים באוצר.
ראוי שישתמשו בהזדמנות שניתנה להם כדי לקדם נושא חשוב זה. אפשר לתת מענה חלקי לצורך ברציפות התפקוד גם באמצעות יתירות וחליפיות מעל פני הקרקע, בתלות ברמת הסיכון שמקבלי ההחלטות מוכנים להסתכן, אך הוא בכל מקרה יהיה מוצלח פחות, ולאורך זמן לא יהיה זול יותר (כמובן, אם ייבנה מענה הולם).
סוגיית תכנון ובינוי תת"ק מדינתי, הכרוכה גם בצורך להגן על האוכלוסייה בשעת חירום, נמצאת בישראל באחריות פיקוד העורף בשיתוף הרשויות המקומיות ובהנחיית הדרג המדיני, במסגרת אחריותו להגנה האזרחית בהקשרים של התגוננות האוכלוסייה. תחום נוסף, חשוב מאוד, בהיערכות לרציפות התפקוד, הוא יכולת המדינה לספק לאזרחיה ברציפות מים ומזון, שירותי רפואה ותקשורת ועוד. בהחלט ראוי שהמדינה תיתן את הדעת גם עליו.
עיקרי התפיסה והמענה הנדרש
הבעיה העיקרית היא שלמעט כמה מקרים יוצאי דופן, בעת הקמת תשתית לאומית (צבאית או אזרחית), כזו המוגדרת רשמית תשתית קריטית וכמובן כזו שאינה מוגדרת רשמית תשתית קריטית, היבט רציפות התפקוד בדרך כלל אינו מוצג ואינו מטופל. הכוונה היא לתשתיות כגון מחנות צבא, מרכזי שליטה ובקרה, מחסני חירום, קווי ייצור תחמושת, תחנות כוח, בתי זיקוק, חוות שרתים, פתרונות אחסון ברמה הלאומית ועוד.
הצבא אומנם מיוצג בוועדות התכנון האזוריות והלאומיות, אך הוא מייצג רק את צרכיו הישירים, וגם בהם הוא בדרך כלל שוכח את התת-קרקע, למעט בכמה מקרים. תהליכי האישור מבוצעים בשיטת bottom up, כלומר היזם מציג את בחירת המקום ואת שיטת הבנייה הזולה ביותר המתאימה לו, ולכן התכנון המלא והמיקום הגאוגרפי והפיזי, עילי או תת-קרקעי, יאושר גם אם הוא בעייתי מבחינה ביטחונית וגם אם אינו נותן מענה הגנתי מספק או אינו כולל בנייה תת-קרקעית מספקת.
שימוש בממד התת-קרקע לצורכי הגנה נופל כמעט תמיד בשלב התכנון בשל שיקולי תקציב, ולפעמים אפילו אינו עולה לדיון כלל. הסיבה המרכזית היא שבישראל נושא ההגנה על התשתיות הלאומיות, ולכן גם האחריות לרציפות התפקוד ברמה הלאומית, נופל בין הכיסאות. אין גורם אחד אחראי הרואה את התמונה הלאומית השלמה בכל הקשור לצורכי הביטחון הלאומי כשמדובר בבינוי ובתקצובו.
מה המליצה ועדת נגל לעשות?
ועדת נגל עסקה בעיקר בהיבטים הצבאיים והביטחוניים ופחות בהגנת העורף, שלא עמדה במוקד המנדט שלה, אבל בכל זאת בחרה הוועדה להמליץ על מיקום מקסימום תשתיות חיוניות מתחת לאדמה או בתוך ההרים (מנהור). הקמת תשתית מבוססת מנהרה, אגב ניצול הגאוגרפיה והטופוגרפיה, היא הדבר הנכון ביותר מבחינת יחסי עלות-תועלת. המיגון כמעט מוחלט, ועלויות המנהור בירידה, במיוחד לנוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום, בעיקר לצרכים אזרחיים.
יש ניסיון עולמי רב-שנים ומוצלח באחסון דלקים מתחת לקרקע או במנהור, ולא נרשמו נזקים סביבתיים ידועים. מדינות רבות בעולם כבר הכירו בהיותו של אחסון תת-קרקעי של נפט ומוצריו לדוגמה, ובוודאות גם חימושים, פתרון עדיף מאחסון מעל הקרקע גם בהיבטים של בטיחות, תפעול ואיכות הסביבה.
עוד יתרון של מנהור הוא שהוא מאפשר גישה לנכס בפתח אחד או שניים לכל היותר. בכך מתאפשר חיסכון ממשי במשאבים לטווח ארוך, שכן אין צורך באבטחה היקפית של התשתית אלא באבטחה של פתחי הגישה בלבד. כמובן, יתרון זה הוא גם חיסרון ניכר, כי תקיפת הפתח וסגירתו לזמן ארוך מונעת גישה אל הנכס ושימוש בו ופוגעת פגיעה קשה במי שנלכדו בתוכו, כפי שעשתה ישראל לחלק מהמתקנים התת-קרקעיים בלבנון ובאיראן.
איך מומלץ להתקדם?
גיבוש תפיסה לאומית לרציפות התפקוד והחלטה על הפרמטרים שעל פיהם ייקבע מהן התשתיות הלאומיות (צבאיות ואזרחיות) שחיוני להגן עליהן באמצעות שימוש בתת-קרקע. מיפוי התשתיות הקיימות החיוניות לרציפות התפקוד לפי הפרמטרים שייקבעו, וקבלת החלטה על העתקתן או על בניית תשתית משנית להן בתת"ק.
דוגמאות לתשתיות קריטיות צבאיות ואזרחיות: מפקדות ראשיות מדינתיות וצבאיות, מרכזי פיקוד ושליטה, תשתיות מודיעין קריטיות, אתרי אחסנה של חימושים קריטיים, קווי ייצור של רכיבים ומערכות קריטיות, בתי חולים, מערכות אנרגייה, תקשורת, מים, בנק הדם וכדומה.
בחינת שינויי הרגולציה הנדרשים מתוך ראיית התמונה השלמה, מיצוי משאבים לאומיים וקבלת החלטות ברמה הלאומית. לדוגמה: החלטה כי לא ייבנה מבנה ממשלתי חדש ללא תשתית תת-קרקע מתאימה.
מיפוי תשתיות אזרחיות ציבוריות – רכבות, מנהרות, קניונים ומחסני מזון לחירום – שכדאי לחייבן להכניס בתכנון גם מרכיבי תת-קרקע ניכרים. אפשר לחשוב על הענקת פיצוי חלקי מהמדינה על ההשקעה באמצעות סבסודה. בחלק מהמקרים הדבר כבר נעשה כיום (הרכבת הקלה, מנהרות הכרמל, חלק מבתי החולים ועוד).
כדי לממש את הכיוונים שהוצגו לעיל נדרשת הקמה מהירה של מנהלה ברמת המדינה לטיפול בפתרונות התת-קרקע להבטחת רציפות התפקוד הלאומי. אפשר להקים את המנהלה ישירות תחת ראש הממשלה, כדוגמת מטה הסייבר הלאומי ומטה ה-AI הלאומי, או בכפיפות למל"ל. תפקיד המנהלה יהיה גיבוש תפיסה לאומית, מיפוי, תכנון והגשת תוכנית ביצוע מתוקצבת להבטחת רציפות התפקוד מתוך שימוש בממד התת-קרקע. חשוב מאוד שהמנהלה תמליץ גם על הרגולציה הנדרשת ותכין הצעות מחליטים להוצאת התוכניות לפועל לאורך שנים.
תוכנית הפעולה של המנהלה צריכה להיות מורכבת מהשלבים האלה:
- מיפוי ותוכנית פעולה ראשונית.
- תכנון מפורט והחלטה על שלבי הביצוע ועל התקציבים הנדרשים.
- כניסה לשלבי הביצוע ועדכון מתמשך של התכנון.
- תהליכי המיפוי והתכנון חייבים להסתיים בתוכנית לאומית מתוקצבת, בין-משרדית, כדי שהנטל לא יוטל על משרד אחד, וודאי שלא על משרד הביטחון, אחרת התוכנית לא תצא לפועל.
זהו נושא חשוב מאוד שמוזנח שנים רבות. הטיפול חייב להיות במרכז תשומת הלב של מקבלי ההחלטות ברמת המדינה ולא רק בראייה הצבאית-ביטחונית. היקף התקציב למימוש מלא של תוכנית כזו גדול מאוד, ולכן חייבים לפרוס אותו על פני שנים רבות. ישראל מפגרת מאוד בהיבטי התת-קרקע אחרי כל המדינות שהיא מתמודדת מולן, והגיע הזמן לשינוי של ממש.
תא"ל (במיל') פרופ' יעקב נגל הוא עמית בכיר בקרן להגנה על הדמוקרטיות (FDD) ופרופסור בטכניון. שימש היועץ לביטחון לאומי של ראש הממשלה נתניהו וראש המטה לביטחון לאומי בפועל