מעולם לא הייתה בישראל ועדת חקירה ממלכתית בראשות שופט עליון שיצאה ממנה תועלת למדינה. תוכיחו שאני טועה.
המשפט הזה נשמע חריף. הציבור הישראלי מורגל להתייחס למוסד ועדת החקירה הממלכתית בחרדת קודש, כמעין גוף עליון היורד מהר סיני נושא את לוחות הברית כדי לטהר את החברה מפשעיה.
בחינה של ההיסטוריה הישראלית חושפת מציאות עגומה הרבה יותר. ועדות חקירה בישראל מצטיינות בדבר אחד מרכזי: מציאת אשמים, שחרור לחץ ציבורי והקרבת בעלי תפקידים על מזבח הזעם התקשורתי. אבל בתיקון עומק של מערכות ובשינוי מבנה התמריצים הן נכשלות
בוא נצא למסע שנבחן בו את הוועדות הזכורות ביותר לציבור הישראלי:
ועדת אגרנט (1973) ערפה את ראשו של הרמטכ"ל דוד אלעזר אגב ניקוי מוחלט של הדרג המדיני בדמותם של ראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין. הצעד הזה יצר משבר אמון ארוך שנים בין הצבא לממשלה וביסס תרבות של כסת"ח קצינים.
ועדת כהן (1982) הדיחה את אריאל שרון (האדריכל הראשי של מלחמת לבנון הראשונה) בעקבות טבח סברה ושתילה, בצעד שהותיר את צה"ל לשקוע בבוץ הלבנוני לעוד 18 שנים ללא רועה נאמן בדמות שרון. הציבור התרצה, אבל ועדת החקירה לא הובילה לשום שינוי בתפיסה האסטרטגית הכושלת של רצועת הביטחון.
ועדת בייסקי (1983), שחקרה את משבר מניות הבנקים, הדיחה ראשי בנקים ספציפיים ושלחה אותם הביתה. התוצאה המערכתית של הוועדה הייתה שימור הקרטל הבנקאי. היא השאירה לנו מערכת בנקאית ריכוזית, יקרה ונטולת תחרות, שגובה מאיתנו עמלות מופקעות מדי יום.
ועדה שחצי עם יראה בה ועדת טיוח וחציו השני יראה בה משפט ראווה פוליטי, תיצור נזק גדול מהתועלת. ונראה שכרגע אנו בדרך לשם, לא משנה איזו ועדה תוקם
הדפוס הזה לא נשאר רק בזירה הביטחונית. גם בתחומים אזרחיים ועדות חקירה מסוימות ידעו לאבחן את המחלה, אבל אפילו אז ראו את המערכת ממשיכה לפעול כמעט כרגיל. אחרי אסון ורסאי הוקמה ועדת זיילר, שחשפה כשל עמוק בבטיחות המבנים בישראל: פלקל, פיקוח לקוי, שיפוצים מסוכנים, אחריות מפוזרת והתעלמות מסימני אזהרה. הוועדה המליצה על קוד בנייה אחוד, מכוני בקרה, הסדרת כשירויות ובדיקות תקופתיות למבנים. שנים אחר כך מצא מבקר המדינה שחלק גדול מהמלצות הליבה פשוט לא יושם.
הכשל של ועדת מירון
גם ועדת החקירה לניהול משק המים מראה את אותו הכשל. נהוג לפעמים לדבר עליה כאילו היא שהביאה את מהפכת ההתפלה לישראל והצילה אותנו מבצורות. בפועל עיקר התשתית המדינית, התכנונית והמכרזית של ההתפלה הונחה עוד לפני הדו"ח שלה, וחלקה אף לפני הקמתה. הוועדה ידעה להצביע על כשלים, אבל המים לא החלו לזרום בגלל דו"ח חקירה. הם זרמו בגלל החלטות ממשלה, מכרזים, תקציבים וביצוע.
ועדת מירון ממחישה את אותה בעיה מהכיוון השני. היא הטילה אחריות אישית, מתחה ביקורת חריפה על בעלי תפקידים והמליצה המלצות חשובות. אבל גם לאחר מכן נשענה ההסדרה של מירון במידה רבה על הוראות שעה, מינויים משתנים ופתרונות נקודתיים, במקום על מנגנון קבע ברור לניהול ההר לאורך כל השנה. ועדות חקירה יודעות לנסח את הבעיה. הן יודעות פחות לפתור אותה.
לכן השאלה החשובה אינה רק איזו ועדה תקום, אלא מי אחראי ליישם את מסקנותיה ביום שאחרי.
בישראל של אחרי הטבח הנורא השאלה שצריך לשאול היא לא בדבר ועדת חקירה זו או אחרת. הכול מבינים שחובה לחקור לעומק את המחדל הנורא בתולדותינו. השאלה הקריטית היא רמת האמון הציבורי בוועדה. ועדה שחצי עם יראה בה ועדת טיוח וחציו השני יראה בה משפט ראווה פוליטי, תיצור נזק גדול מהתועלת. ונראה שכרגע אנו בדרך לשם, לא משנה איזו ועדה תוקם.
מורה נבוכים לוועדת החקירה הלאומית
השבוע נערך בוועדת החוקה, החוק והמשפט של הכנסת, בראשות חבר הכנסת שמחה רוטמן, דיון גורלי בהצעת חוק חדשה: הקמת ועדת חקירה ממלכתית-לאומית לאירועי 7 באוקטובר. הדיון הזה מרכז את כל קווי השבר של החברה הישראלית. כדי להבין על מה המהומה חובה לנתח את ההבדל המוסדי בין המנגנונים ואת האינטרסים הפועלים מאחוריהם.
ועדת חקירה ממלכתית רגילה, מהסוג שבג"ץ היועמ"שית והשמאל דורשים להקים מייד, אמורה לקום בהחלטת ממשלה. מנגנון המינוי שלה מעניק סמכות בלעדית לנשיא בית המשפט העליון, כיום הנשיא (שמינה את עצמו) יצחק עמית, לבחור את חבריה. יש לה סמכויות חקירה, יכולת לזמן עדים, לדרוש מסמכים ולהגיש מסקנות אישיות.
הבעיה נעוצה בדיוק במנגנון המינוי. בית המשפט העליון מתמודד כיום עם משבר לגיטימציה חריף. הפקדת המפתחות לוועדה החשובה בתולדות המדינה בידיו של יצחק עמית הופכת את הוועדה מראש לגוף שנוי במחלוקת. המחשבה שהמנגנון הזה, המייצג קבוצה סוציולוגית ורעיונית מסוימת מאוד, יבסס אמון חוצה מחנות בקרב משפחות שכולות, מפונים, מילואימניקים ותושבי העוטף – מנותקת לחלוטין מהמציאות הישראלית. מיותר לציין שוועדה בראשות שופט גם תתקשה מאוד לחקור את חלקו של בג"ץ במחדל הביטחוני.
ועדת חקירה שתסיים את עבודתה רק בסימון רשימת האשמים ותתעלם מריפוי המנגנונים תחמיץ את ייעודה לחלוטין. תכליתה של חקירה לאומית היא להבטיח את שינוי הפרדיגמה הביטחונית ולמנוע את הטבח הבא
ההצעה החלופית המונחת כעת על השולחן מבקשת להקים ועדת חקירה לאומית. הרעיון המרכזי שבה נוגע לשינוי מנגנון המינוי והאיזון. ההצעה קובעת הרכב המאזן בין נציגי הקואליציה לנציגי האופוזיציה כדי להכריח את נבחרי הציבור לקבל עליהם אחריות משותפת ולחזק את אמון הציבור כולו. סמכויות החקירה נשארות דומות לחוק ועדות החקירה הקיים. לכאורה יש יתרון בוועדה מסוג זה: מנגנון מאוזן מאלץ את שני צידי המתרס הפוליטי והחברתי להסכים על סט עובדות משותף ומונע את המשך ניהול שתי מערכות עובדתיות מקבילות ועוינות בערוצי התקשורת.
ואולם גם ועדה כזו כנראה לא תזכה באמון הציבור בפועל, וכבר כיום הדיונים סביב הקמה מוחרמים על ידי האופוזיציה והתקשורת. זה מעלה את החשש שגם בזמן פעולתה היא לא תזכה לשיתוף הפעולה הנדרש לתפקודה הראוי מצד הפקידות וצה"ל.
חמישה כשלים בהצעת החוק החדשה
כמו כן חשוב כבר בשלב זה להעלות נקודות שחסרות בהצעת החוק הקיימת שאמרתי בכנסת השבוע: הכשל הראשון והחמור ביותר הוא היעדר פסקת התגברות או הגבלה נוקשה על ביקורת שיפוטית על הועדה. הצעת החוק משאירה פרצה ענקית המאפשרת לבג"ץ להתערב בעבודת הוועדה. עמותות השמאל יעתרו ללא הרף. ללא סעיף מפורש בחוק המגביל את התערבות בית המשפט, הוועדה הלאומית תסוכל ותשותק מיומה הראשון. שופטי העליון יעכבו דיונים, יפסלו חברים או יתערבו בפרסום המסקנות.
הכשל השני נוגע להרכב הוועדה. ההצעה מדברת על שישה חברי ועדה. מספר זוגי בוועדה המבוססת על איזון פוליטי קשיח הוא מתכון ודאי לתיקו, לחסימת החלטות ולעיכוב אין-סופי בהסקת מסקנות. ועדה יעילה חייבת לכלול מספר אי-זוגי, שיש בה יושב ראש מוסכם המחזיק בקול מכריע.
הכשל השלישי מתמקד בסמכויות האכיפה ובפרסום דו"חות ביניים. החוק הקיים (סעיף 19א) קובע כי פרסום דו"ח ביניים מחייב החלטה פה אחד של חברי הוועדה. בוועדה לאומית המורכבת מנציגי קצוות פוליטיים שונים הדרישה ל"פה אחד" תוביל לשיתוק. פרסום דו"חות ביניים וקבלת החלטות מהותיות חייבים להתאפשר ברוב רגיל. נוסף על כך סמכויות האכיפה של הוועדה ממשיכות להיות תלויות במערכת המשפט המסורתית. ועדה לאומית תאבד את עצמאותה ברגע שכל בקשת צו חיפוש או הטלת קנס תידרש לעבור דרך מסננת מערכת המשפט.
הכשל הרביעי מתחבא בפרטים הקטנים: זהות המטה המקצועי. האיזון האמיתי אינו מסתכם רק בזהות הפוליטיקאים או השופטים שיושבים בקדמת הבמה וזוכים לזמן מסך. הכוח האמיתי והמשפיע ביותר בוועדות חקירה מצוי בידי החוקרים, היועצים והעוזרים המשפטיים. אנשים אלו כותבים את התחקירים, אוספים את הראיות ומסננים את החומרים שיוגשו לחברי הוועדה. ועדה המאוזנת בצמרת אך נשלטת על ידי פקידות מוטה בדרגי העבודה תפיק בהכרח דו"ח מוטה. הפתרון מחייב הקצאת עוזרים מקצועיים אישיים לכל חבר ועדה וקביעת משרות אמון, שאינן חלק מהמנגנון הממשלתי הקיים.
הכשל החמישי נוגע לטיפול בממצאים פליליים. בהנחה שהוועדה תחשוף רשלנות פושעת מצד בכירים בממשלה, בצבא או בשירות הביטחון הכללי, ההחלטה על פתיחה בחקירה פלילית והעמדה לדין תישאר בסמכותה הבלעדית של היועמ"שית. יש ליצור מנגנון המחייב את הפרקליטות בכפיפות מלאה. ראוי לדון באפשרות של מינוי תובע מיוחד (Special Counsel) חיצוני למקרים חריגים או קביעת חובת הנמקה פומבית ופיקוח פרלמנטרי הדוק על החלטות הפרקליטות הנובעות מממצאי הדו"ח.
הציבור הישראלי, הניזון מתקשורת צמאת רייטינג, דורש דם. האזרחים רוצים לראות ועדה המפיקה רשימה ארוכה של שמות שילכו הביתה. הכישלון הקולוסלי של 7 באוקטובר חורג בהרבה מגורלם האישי של בנימין נתניהו, הרצי הלוי או רונן בר. זהו קודם כול כשל עמוק של תפיסות ביטחוניות שגויות, קונספציה מודיעינית עיוורת, חוסר בקרה אזרחית על הדרג הצבאי, התעלמות שיטתית ויהירה מאזהרות התצפיתניות והנגדים בחזית ותרבות ארגונית חולה של כסת"ח. ועדת חקירה שתסיים את עבודתה רק בסימון רשימת האשמים ותתעלם מריפוי המנגנונים תחמיץ את ייעודה לחלוטין. תכליתה של חקירה לאומית היא להבטיח את שינוי הפרדיגמה הביטחונית ולמנוע את הטבח הבא.
7 באוקטובר ריסק את האמון הבסיסי של אזרחי ישראל במדינה, בצבא, במודיעין ובמערכות המשפט. הטבח הזה כואב מכדי שיסתיים בעוד טקס פקידותי ומשפטי של קבלת אחריות מזויפת בסגנון ועדות העבר. הציבור זקוק בדחיפות לוועדה שתעזור לנו לרפא את הפצעים, אך אני חושש שבמציאות הישראלית של חוסר אמון בין הימין לשמאל, בעת הזו לא תוכל לקום ועדה כזו. הלוואי שאני טועה.