הבחירות לכנסת ה-26 הסתיימו, הקולות הולכים ונספרים, והמפלגות כבר נערכות לקרב הפוליטי הבא. אלא שבניגוד למה שרבים חושבים, המפלגה שזכתה במספר המנדטים הגדול ביותר אינה מקבלת באופן אוטומטי את הזכות להרכיב את הממשלה. ההכרעה מי ינסה ראשון להרכיב קואליציה נמצאת בידיו של אדם אחד: נשיא המדינה יצחק הרצוג.
לפי תמונת תוצאות האמת החלקיות בבוקר יום חמישי, 29 באוקטובר, הליכוד היא המפלגה הגדולה ביותר עם 26 מנדטים, ואחריה מפלגת ישר של גדי איזנקוט עם 21 מנדטים. גוש נתניהו עומד על 53 מנדטים, גוש השינוי על 48 והמפלגות הערביות מחזיקות יחד ב-19 מנדטים. הנתונים עדיין עשויים להשתנות עם השלמת הספירה והבדיקות.
המשמעות היא שלאף אחד משני המחנות המרכזיים אין רוב עצמאי של 61 חברי כנסת. נתניהו יידרש להרחיב את התמיכה בו מעבר לגוש הימין והחרדים, ואילו איזנקוט יצטרך לגייס תמיכה נוספת, שעשויה להגיע מהמפלגות הערביות או מחברי כנסת המשתייכים למחנה היריב.
על הרקע הזה, להחלטתו של הנשיא הרצוג עשויה להיות חשיבות פוליטית יוצאת דופן. האם יעניק את ההזדמנות הראשונה לראש הממשלה נתניהו, העומד בראש המפלגה הגדולה והגוש הגדול ביותר? או שמא יעדיף להטיל את המשימה על איזנקוט, אם ישתכנע שסיכוייו להרכיב ממשלה גבוהים יותר?
כדי להבין את המשמעות של ההחלטה, צריך להכיר את הוראות החוק, את סמכויות הנשיא ואת המקרים שבהם נשיאי ישראל כבר העדיפו מועמד שאינו עומד בראש המפלגה הגדולה.
לא המפלגה הגדולה, ולא בהכרח 61 ממליצים
המסגרת החוקית נקבעה בסעיף 7 לחוק יסוד: הממשלה. לפי החוק, נשיא המדינה מטיל את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לקבלו, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות.
החוק אינו קובע שהמועמד צריך להיות ראש המפלגה הגדולה ביותר. הוא גם אינו מחייב את הנשיא לבחור במי שקיבל את מספר ההמלצות הגבוה ביותר בסבב ההתייעצויות.
הדגש המרכזי הוא אחר: סיכוייו של המועמד להצליח להרכיב ממשלה שתזכה לאמון הכנסת.
העיקרון הזה קיבל ביטוי גם בפסיקת בג"ץ. בפסק הדין בבג"ץ 2848/19, בעניין שחר בן-מאיר, הבהיר בית המשפט כי אף שסעיף 7 לחוק היסוד אינו מפרט קריטריונים מפורשים להחלטת הנשיא, חובת ההתייעצות עם נציגי הסיעות מלמדת שהשיקול המרכזי צריך להיות יכולתו של המועמד להרכיב ממשלה בהתאם לתוצאות הבחירות.
לכן, העובדה שהליכוד היא המפלגה הגדולה ביותר מעניקה לנתניהו יתרון פוליטי משמעותי, אך אינה מקנה לו זכות משפטית אוטומטית לקבל ראשון את המנדט.
גם מספר הממליצים אינו מכריע בהכרח. ההמלצות נועדו לסייע לנשיא להבין את מאזן הכוחות בכנסת, אך הן אינן מחייבות אותו.
חשוב גם להבחין בין המלצה על מועמד לבין התחייבות להצטרף לממשלתו. מפלגה יכולה להמליץ לנשיא על מועמד מסוים, מתוך רצון למנוע ממועמד אחר לקבל את המנדט, ובכל זאת לא להסכים להשתתף בממשלה שיקים.
במילים אחרות, מועמד יכול להגיע לבית הנשיא עם מספר רב של ממליצים, אך לגלות בהמשך שאין לו די שותפים כדי להקים קואליציה.
כך מתנהל התהליך בבית הנשיא
השלב הראשון מתחיל רק לאחר פרסום התוצאות הרשמיות של הבחירות.
על פי לוח הזמנים החוקי, ועדת הבחירות המרכזית צריכה לפרסם את התוצאות הרשמיות בתוך שמונה ימים מיום הבחירות, כלומר עד 4 בנובמבר. לאחר פרסומן עומדים לרשות נשיא המדינה שבעה ימים להטיל על אחד מחברי הכנסת את תפקיד הרכבת הממשלה.
בתקופה הזאת מגיעות לבית הנשיא משלחות מטעם הסיעות שנבחרו לכנסת. כל משלחת מציגה את עמדתה ומודיעה על מי היא ממליצה להרכבת הממשלה.
הנשיא רשאי לשאול את נציגי הסיעות שאלות, לברר אילו חיבורים קואליציוניים הם מוכנים לשקול ולנסות להעריך מי מהמועמדים מסוגל להשיג את אמון הכנסת.
בסיום סבב ההתייעצויות, ולאחר בחינת התמונה הפוליטית, הנשיא מחליט על מי להטיל את התפקיד.
כבר ביום רביעי התייחס הרצוג להליך הצפוי. הוא הדגיש את הצורך לעשות הכול כדי להימנע מבחירות נוספות, והודיע כי יקבל את התוצאות הרשמיות בשבוע הבא מהשופט נעם סולברג, ולאחר מכן יקיים התייעצויות עם נציגי הסיעות.
מרגע קבלת המנדט: המרוץ נגד השעון
המועמד שמקבל ראשון את המנדט אינו הופך לראש הממשלה באופן אוטומטי. הוא מקבל הזדמנות לנסות להרכיב ממשלה, והזמן העומד לרשותו מוגבל.
בשלב הראשון ניתנים לו 28 ימים לניהול משא ומתן קואליציוני ולהשגת ההסכמות הדרושות. הנשיא רשאי להאריך את התקופה בפרק זמן נוסף של עד 14 ימים, כך שהתקופה המרבית עומדת על 42 ימים.
במהלך הזמן הזה המועמד מנהל משא ומתן עם הסיעות, מנסה להגיע להסכמות על קווי היסוד של הממשלה, על חלוקת התיקים ועל הסוגיות הפוליטיות שבמחלוקת.
אם הצליח להרכיב ממשלה, עליו להודיע על כך לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת. לאחר ההודעה נקבעת ישיבה לכינון הממשלה בתוך שבעה ימים.
בישיבה מציג המועמד את הממשלה שהרכיב, את קווי היסוד שלה ואת חלוקת התפקידים בין השרים, ומבקש את אמון הכנסת.
רק לאחר שהכנסת מביעה אמון בממשלה היא נכנסת לתפקידה.
כאן יש הבדל חשוב בין שני מספרים שחוזרים שוב ושוב בדיון הפוליטי: 61 חברי כנסת הם רוב מוחלט בכנסת, אך כינון ממשלה אינו מחייב בהכרח 61 קולות בעד. די ברוב רגיל בהצבעת האמון, בהתאם למספר המשתתפים בהצבעה.
כך, למשל, ממשלת בנט–לפיד הושבעה ביוני 2021 לאחר שזכתה לאמון הכנסת ברוב של 60 תומכים מול 59 מתנגדים, כאשר חבר כנסת אחד נמנע.
ומה קורה אם הניסיון הראשון נכשל?
אם המועמד שקיבל את המנדט אינו מצליח להרכיב ממשלה בתוך התקופה שהוקצבה לו, מודיע לנשיא שאין ביכולתו להרכיב ממשלה, או מציג ממשלה שאינה מקבלת את אמון הכנסת, התפקיד חוזר לנשיא המדינה.
בשלב הזה עומדות בפני הנשיא שתי אפשרויות.
האפשרות הראשונה היא להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אחר שהסכים לקבל את התפקיד. לרשות המועמד השני יעמדו 28 ימים, ללא אפשרות הארכה.
האפשרות השנייה היא להודיע ליושב ראש הכנסת כי אינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה.
את החלטתו הנשיא חייב לקבל בתוך שלושה ימים מסיום הניסיון הראשון. לפני כן הוא רשאי לקיים סבב התייעצויות נוסף עם נציגי הסיעות.
אם גם המועמד השני נכשל, או שהנשיא הודיע שאינו רואה אפשרות להרכיב ממשלה, נפתח שלב נוסף, שבו הכוח עובר במידה רבה לידי חברי הכנסת.
במשך 21 ימים רשאים לפחות 61 חברי כנסת להגיש לנשיא בקשה בכתב להטיל את התפקיד על חבר כנסת מסוים שהסכים לכך.
בניגוד לסבב ההמלצות הראשון, כאן כבר יש משמעות משפטית מחייבת למספר 61. אם הוגשה בקשה העומדת בדרישות החוק, הנשיא חייב להטיל את התפקיד על המועמד שצוין בה בתוך יומיים.
למועמד הזה יינתנו 14 ימים בלבד להרכבת הממשלה.
אם לא הוגשה בקשה כזאת, או שגם המועמד האחרון נכשל, הכנסת נחשבת כמי שהחליטה על התפזרותה, והמדינה הולכת לבחירות חדשות בתוך פרק זמן של כ-90 ימים, בהתאם למועד הקבוע בחוק.
בינתיים, כל עוד לא הוקמה ממשלה חדשה, הממשלה היוצאת ממשיכה לכהן.
2009: קדימה ניצחה, נתניהו קיבל את המנדט
ההיסטוריה הפוליטית של ישראל מוכיחה שהמפלגה הגדולה ביותר אינה בהכרח זו שתזכה בניסיון הראשון להרכיב ממשלה.
התקדים הבולט הראשון מהשנים האחרונות התרחש בבחירות 2009.
מפלגת קדימה בראשות ציפי לבני זכתה ב-28 מנדטים והפכה למפלגה הגדולה ביותר בכנסת. הליכוד בראשות בנימין נתניהו הסתפק ב-27 מנדטים בלבד.
לכאורה, לבני הייתה אמורה לקבל את ההזדמנות הראשונה.
אלא שתוצאות הבחירות יצרו תמונה פוליטית אחרת. לגוש הימין היה יתרון ברור, ובסבב ההתייעצויות עם הנשיא שמעון פרס התברר שנתניהו נהנה מתמיכה רחבה בהרבה מזו של לבני.
בסך הכול המליצו 65 חברי כנסת על נתניהו, בעוד לבני זכתה להמלצת 28 חברי הכנסת של קדימה בלבד.
פרס החליט להטיל את הרכבת הממשלה על נתניהו, אף שעמד בראש מפלגה קטנה יותר.
נתניהו הצליח להרכיב ממשלה, וכיהן כראש הממשלה לאורך הקדנציה שלאחר מכן.
התקדים הזה המחיש את העיקרון העומד בבסיס השיטה הפרלמנטרית: לא גודל המפלגה לבדו קובע מי ינהיג את המדינה, אלא היכולת להרכיב ממשלה שתיהנה מאמון הכנסת.
ספטמבר 2019: פער של ממליץ אחד
עשר שנים לאחר מכן חזר התרחיש על עצמו.
בבחירות שנערכו בספטמבר 2019 זכתה כחול לבן בראשות בני גנץ ב-33 מנדטים, לעומת 32 מנדטים לליכוד בראשות נתניהו.
גם הפעם המפלגה הגדולה ביותר לא קיבלה ראשונה את המנדט.
בסבב ההתייעצויות אצל הנשיא ראובן ריבלין התברר כי 55 חברי כנסת ממליצים על נתניהו, לעומת 54 שהמליצו על גנץ.
הפער הזעום של חבר כנסת אחד הספיק כדי להעניק לנתניהו יתרון בהליך ההתייעצויות, וריבלין בחר להטיל עליו ראשון את מלאכת הרכבת הממשלה.
אלא שבניגוד לשנת 2009, הפעם נתניהו לא הצליח להרכיב קואליציה. לאחר כישלונו הועבר המנדט לגנץ, וגם הוא לא הצליח להרכיב ממשלה.
המשבר הפוליטי הסתיים בסופו של דבר בבחירות נוספות, השלישיות בתוך פחות משנה.
התקדים הזה מדגים גם את מגבלות ההכרעה הנשיאותית: אפילו כאשר מועמד מקבל ראשון את המנדט, אין פירוש הדבר שיצליח להשיג את הרוב הדרוש לו בפועל.
מרץ 2020: נתניהו ניצח במנדטים, גנץ קיבל את המנדט
התקדים השלישי התרחש בבחירות מרץ 2020.
הליכוד בראשות נתניהו זכתה ב-36 מנדטים, לעומת 33 מנדטים לכחול לבן בראשות גנץ.
אולם הפעם התמונה בסבב ההמלצות הייתה הפוכה.
גנץ הצליח לגייס את המלצותיהם של 61 חברי כנסת, ובהם נציגי הרשימה המשותפת וישראל ביתנו. על נתניהו המליצו 58 חברי כנסת, וחברת כנסת אחת לא המליצה על אף מועמד.
הנשיא ריבלין החליט להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על גנץ, למרות שהליכוד הייתה המפלגה הגדולה ביותר.
אלא שגם ההישג הזה לא הבטיח לגנץ שיוכל להקים ממשלה בראשותו.
ההמלצות שהעניקו לו את המנדט לא הפכו להסכמות קואליציוניות יציבות, ובסופו של דבר הוקמה ממשלת אחדות שבה כיהן נתניהו כראש הממשלה וגנץ כראש הממשלה החלופי.
זהו לקח מרכזי לקראת ההכרעה הנוכחית: מספר הממליצים יכול להכריע מי יקבל את ההזדמנות הראשונה, אבל הוא אינו מבטיח מי יעמוד בסופו של דבר בראש הממשלה.
התרחיש הראשון: נתניהו מקבל את המנדט
על פי תמונת הבחירות הנוכחית, לנתניהו יש שני יתרונות מרכזיים: הוא עומד בראש המפלגה הגדולה ביותר, והגוש המזוהה עימו הוא הגדול מבין שני הגושים המרכזיים.
אלא שגם היתרונות האלה אינם מספיקים כדי להקים ממשלה הנשענת על רוב של 61 חברי כנסת.
אם יישאר גוש נתניהו עם 53 מנדטים, הוא יזדקק לתמיכה של לפחות שמונה חברי כנסת נוספים כדי להבטיח רוב מוחלט.
המשמעות היא שנתניהו ייאלץ לנסות ולפרוץ את גבולות הגוש הקיים.
אפשרות אחת היא ניסיון להקים ממשלה רחבה עם אחת המפלגות המזוהות כיום עם מחנה השינוי. מהלך כזה יחייב הסכמות פוליטיות משמעותיות, ואולי גם פשרות בנושאים שבהם קיימים פערים עמוקים בין הצדדים.
אפשרות אחרת היא ניסיון לגייס תמיכה של חברי כנסת בודדים או של קבוצות מתוך מפלגות אחרות, שיוכלו לאפשר לו להרכיב ממשלה.
מהלך כזה עשוי להיות מורכב מבחינה פוליטית ומשפטית, בין השאר בשל הכללים הנוגעים לפרישה מסיעה ולהתפלגות ממנה.
נתניהו יוכל גם לנסות ולהקים ממשלה הנשענת על פחות מ-61 חברי כנסת, אם יצליח להשיג רוב בהצבעת האמון באמצעות תמיכה או הימנעות של חברי כנסת מחוץ לקואליציה. עם זאת, ממשלה כזאת תצטרך להתמודד עם אתגר משמעותי של יציבות פרלמנטרית.
היתרון עבור נתניהו בקבלת המנדט ראשון הוא הזמן והאפשרות לנהל את המשא ומתן מעמדת היוזם. במשך 28 ימים, ואולי 42, הוא יהיה המועמד שעליו מוטלת רשמית הרכבת הממשלה.
בזמן הזה הוא יוכל לנסות להפעיל לחץ פוליטי על מפלגות אחרות, להציע מתווים שונים להרכבת קואליציה ולבחון אפשרויות שלא היו זמינות במהלך מערכת הבחירות.
ואולם, אם כל המפלגות שמחוץ לגוש שלו יסרבו לשתף פעולה, הוא עלול להחזיר את המנדט לנשיא בלי שהצליח להרכיב ממשלה.
התרחיש השני: הרצוג הולך על איזנקוט
האפשרות השנייה היא שנשיא המדינה יחליט להטיל ראשון את הרכבת הממשלה על יו"ר מפלגת ישר, גדי איזנקוט, למרות שהליכוד גדולה ממפלגתו.
החלטה כזאת תהיה אפשרית מבחינה חוקית, אם הנשיא יעריך שסיכוייו של איזנקוט להקים ממשלה גבוהים יותר.
אולם גם בפני איזנקוט ניצבת בעיה קואליציונית משמעותית.
על פי תמונת המנדטים הנוכחית, מפלגות גוש השינוי מחזיקות יחד ב-48 מנדטים בלבד. המשמעות היא שללא תמיכה של המפלגות הערביות או גיוס חברי כנסת מהגוש היריב, אין למחנה שלו די כוח פרלמנטרי להבטחת רוב.
לעומת זאת, אם מחברים את 48 המנדטים של גוש השינוי ל-19 המנדטים של המפלגות הערביות, מתקבלים 67 מנדטים.
המספר הזה עשוי להעניק לאיזנקוט יתרון משמעותי בסבב ההמלצות, אם כל הסיעות הרלוונטיות אכן יסכימו להמליץ עליו.
אבל כאן ניצבת שאלה פוליטית מרכזית: האם הסיעות הערביות יסתפקו בהמלצה על איזנקוט, או שיהיו מוכנות גם לספק תמיכה פרלמנטרית שתאפשר לממשלתו לקום ולתפקד? ומנגד, האם כל המפלגות המזוהות עם גוש השינוי יסכימו להקים ממשלה הנשענת על תמיכה כזאת?
מבחינה חוקית, אין מניעה עקרונית להקים ממשלה בהשתתפות מפלגות ערביות או בתמיכתן מבחוץ. השאלה היא פוליטית: אילו מפלגות יסכימו למהלך, באילו תנאים, והאם ההסכמות יחזיקו מעמד גם בהצבעת האמון בכנסת.
יו"ר הדמוקרטים יאיר גולן כבר קרא להקמת ממשלה בהתבסס על 67 המנדטים של גוש השינוי והמפלגות הערביות. מנגד, מבחינת ראשי מפלגות אחרות במחנה, שותפות כזאת עשויה להציב קשיים פוליטיים ואידאולוגיים משמעותיים.
לכן, גם אם איזנקוט יקבל את המנדט ראשון, אין בכך הבטחה שיוכל לתרגם את התמיכה האפשרית בו לקואליציה יציבה.
כאן עשוי להתפתח מאבק פוליטי מורכב במיוחד: ניסיון להקים ממשלה בתמיכת המפלגות הערביות, ניסיון להגיע להסכמות עם גורמים בגוש נתניהו, או משא ומתן להקמת ממשלת אחדות.
האם הנשיא יכול להכריע את גורל הממשלה?
למרות חשיבות החלטתו של הנשיא, יש לזכור כי הוא אינו בוחר את ראש הממשלה בעצמו.
סמכותו היא לקבוע מי יקבל את ההזדמנות להרכיב ממשלה, אך ההכרעה הסופית מתקבלת בכנסת.
הנשיא אינו יכול לחייב מפלגה להצטרף לקואליציה, אינו יכול לכפות ממשלת אחדות ואינו יכול להבטיח שהמועמד שבחר אכן יצליח במשימה.
ובכל זאת, במצב שבו אף גוש אינו מחזיק ברוב ברור, עצם ההחלטה מי יפתח ראשון במשא ומתן עשויה לשנות את התפתחות האירועים.
מועמד המקבל ראשון את המנדט נהנה מהזדמנות לנסות לגבש סביבו הסכמות, להציג את עצמו כמי שנושא באחריות להרכבת הממשלה ולבחון שיתופי פעולה בין מפלגות שונות.
מנגד, המועמד שנשאר בחוץ עשוי לנצל את התקופה כדי להפעיל לחץ על יריבו, לנסות לסכל את המשא ומתן שלו ולהמתין להזדמנות לקבל את המנדט בהמשך.
בבחירות שבהן הפערים בין הגושים קטנים והקמת ממשלה דורשת חיבורים פוליטיים מורכבים, לסדר קבלת המנדט עשויה להיות משמעות רבה.
